Der Verwaltungsakt hat Regelungscharakter. Regelung
ist eine rechtsverbindliche Anordnung, eine Willenserklärung, die auf die
Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist. Die Rechtsfolge besteht darin, dass
Rechte und/oder Pflichten begründet, geändert, aufgehoben oder verbindlich
festgestellt werden.
Der Ausdruck Regelung ist doppeldeutig. Er bezieht
sich einmal auf die Tätigkeit, den Erlass des Verwaltungsaktes, zum anderen auf
das Produkt dieser Tätigkeit, den erlassenen Verwaltungsakt und damit den durch
diesen herbeigeführten Rechtserfolg.
Mangels Regelungscharakter scheiden aus dem
Verwaltungsaktsbegriff aus:
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Die
rein tatsächlichen Verwaltungshandlungen (Realakte),
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Vorbereitungs-
und Teilakte, wenn und weil sie noch keine abschließende Regelung enthalten,
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Rechtserhebliche
Willenserklärungen der Behörde, die keinen anordnenden Charakter haben.
Die Regelung muss hoheitlich sein. Das ist der Fall,
wenn sie dem öffentlichen Recht zuzurechnen ist, insbesondere wenn sie in
Vollzug öffentlich-rechtlicher Vorschriften ergeht. Damit wird die Abgrenzung
von öffentlichem Recht und Privatrecht aktuell.
Ein weiteres Kennzeichen des Verwaltungsakts ist,
daß er einen Einzelfall regelt. Dieses Begriffsmerkmal dient der Abgrenzung zur
Rechtsnorm, die eine unbestimmte Zahl von Fällen und eine unbestimmte Zahl von
Personen betrifft und daher eine abstrakt-generelle Regelung darstellt.
Abgrenzungsschwierigkeiten ergeben sich zum einen weil der maßgebliche
Bezugspunkt Einzelfall fraglich ist und zum anderen, weil es eine Reihe von
Rechtsakten gibt, die nicht ohne weiteres in das Schema Verwaltungsakt –
Rechtsnorm einordnen lassen.
Der maßgebliche Bezugspunkt.
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Aus
dem Gegensatz zur Rechtsnorm folgt, daß ein Verwaltungsakt zumindest dann
vorliegt, wenn eine Regelung einen konkreten Sachverhalt betrifft und sich an
eine bestimmte Person richtet (konkret-individueller Charakter).
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Der
individuelle Charakter ist auch dann noch anzunehmen, wenn sich die konkrete
Regelung zwar nicht an eine Person, aber doch an einen individuell bestimmten
oder bestimmbaren Personenkreis richtet.
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Problematisch
wird die Abgrenzung, wenn eine Regelung einen bestimmten Sachverhalt betrifft,
sich aber an eine unbestimmte Zahl von Personen richtet, also
konkret-generellen Charakter hat. Es stellt sich also die Frage, welches der
Kriterien für die Abgrenzung maßgeblich sein soll, - die Individualität der
Adressaten oder die Konkretheit der Regelung. Die hL in der Literatur gibt der
ersten Alternative den Vorrang, wohingegen korrekterweise nach der
Legaldefinition in § 35 VwVfG von der zweiten Alternative ausgegangen werden
muss.
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Ein
weiteres Kriterium bildet die Geltungsdauer der Regelung. Erschöpft sie sich
auf ein einmaliges Gebot oder Verbot, so kann es sich nur um einen
Verwaltungsakt handeln, weil die Rechtsnorm schon wegen ihrer konditionalen
Fassung auf eine gewisse Zeitdauer zielt.
Einordnungsprobleme. Verschiedene Rechtsakte passen
nicht in die traditionelle Unterscheidung von Verwaltungsakt und Rechtsnorm.
Dazu gehören unter anderen die rechtsverbindlichen Pläne, die Verkehrszeichen,
die Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen, die Typenzulassung und die
Genehmigung von Satzungen durch die Aufsichtsbehörde. Die Einordnung ist
differenziert und für den Einzelfall nachzulesen, da einige als Hoheitsakte sui
generis, andere als Verwaltungsakt, weitere als Rechtsnorm und wieder andere
differenziert als Verwaltungsakt oder Rechtsnorm qualifiziert sind.
Behörde ist gemäß §1 VwVfG „jede Stelle, die
Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt“. Dazu gehören neben dem
staatlichen Verwaltungsapparat auch jede organisatorisch selbständige Instanz,
wenn und soweit sie mit der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben betraut ist,
also auch Verfassungsorgane (Bundespräsident, Bundestag, Bundesminister),
Gemeindeorgane, Ausschüsse (zB Prüfungsausschüsse). Aus der Behörde als
Kreationsorgan ergibt sich, daß der Verwaltungsakt als nur von einer Behörde getroffene
Maßnahme eine einseitige Regelung darstellt.
Verwaltungsakte sind nur solche Regelungen, die –
über den verwaltungsinternen Bereich hinausgreifend – Pflichten oder Rechte für
den Bürger oder Rechte für den Bürger oder sonstige außenstehende
Rechtspersonen begründen. Damit wird an die Unterscheidung von Außenrecht und
Innenrecht angeknüpft. Der Verwaltungsakt gehört – wie die Rechtsnorm – dem
Bereich des Außenrechts an. Dies ist nur der Fall soweit die Regelung rechtlich
eine Außenwirkung entfalten soll. Die alleinige Möglichkeit, sie könnte
Außenwirkung entfalte reicht nicht.